RELAÇÃO DE RESPONSÁVEIS COM CONTAS JULGADAS IRREGULARES - 30/12/2010
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Orçamento Público
O orçamento público é uma lei que,
entre outros aspectos, exprime em termos financeiros a alocação
dos recursos públicos.
Trata-se de um instrumento de planejamento que espelha as decisões políticas,
estabelecendo as ações prioritárias para o atendimento
das demandas da sociedade, em face da escassez de recursos. Apresenta múltiplas
funções - de planejamento, contábil, financeira e de controle.
As despesas, para serem realizadas, têm que estar autorizadas na lei orçamentária
anual.
No Brasil, como na maioria dos países de regime democrático, o processo orçamentário reflete a co-responsabilidade entre os poderes, caracterizando-se por configurar quatro fases distintas:
1 - a elaboração da proposta, feita no âmbito do Poder Executivo;
2 - a apreciação e votação pelo Legislativo - no caso do governo federal, o Congresso Nacional;
3 - a sua execução; e
4 - o controle, consubstanciado no acompanhamento e avaliação da execução.
Com a estabilização econômica, o orçamento se reveste da maior importância, na medida em que os valores expressos em termos reais tendem a não ficar defasados, como ocorria no período inflacionário. Em conseqüência, passa a espelhar, com maior nitidez, a alocação dos recursos, favorecendo o acompanhamento e a avaliação das ações governamentais, principalmente pelo contribuinte e seus representantes, colaborando assim, para a construção de um estado moderno, voltado para os interesses da sociedade.
Esta nova realidade demanda a necessidade de difundir amplamente o conteúdo
do orçamento, que expressa o esforço do governo para atender à
programação requerida pela sociedade, a qual é financiada
com as contribuições de todos os cidadãos por meio do pagamento
de seus tributos, contribuições sociais e tarifas de serviços
públicos.
O que é o Orçamento Público?
O Orçamento Geral da União (OGU) prevê todos os recursos e fixa todas as despesas do Governo Federal, referentes aos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.
As despesas fixadas no orçamento são cobertas
com o produto da arrecadação dos impostos federais, como o Imposto
de Renda (IR) e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), bem como das
contribuições, como o da Contribuição para Financiamento
da Seguridade Social - COFINS, que é calculado sobre o faturamento mensal
das empresas, nas vendas de mercadorias, de mercadorias e serviços e
de serviços de qualquer natureza, e bem assim do desconto na folha que
o assalariado paga para financiar sua aposentadoria. Os gastos do governo podem
também ser financiados por operações de crédito
- que nada mais são do que o endividamento do Tesouro Nacional junto
ao mercado financeiro interno e externo. Este mecanismo implica o aumento da
dívida pública.
As receitas são estimadas pelo governo. Por isso mesmo, elas podem ser
maiores ou menores do que foi inicialmente previsto.
Se a economia crescer durante o ano, mais do que se esperava, a arrecadação
com os impostos também vai aumentar. O movimento inverso também
pode ocorrer.
Com base na receita prevista, são fixadas as despesas dos poderes Executivo,
Legislativo e Judiciário. Depois que o Orçamento é aprovado
pelo Congresso, o governo passa a gastar o que foi autorizado. Se a receita
do ano for superior à previsão inicial, o governo encaminha ao
Congresso um projeto de lei pedindo autorização para incorporar
e executar o excesso de arrecadação. Nesse projeto, define as
novas despesas que serão custeadas pelos novos recursos. Se, ao contrário,
a receita cair, o governo fica impossibilitado de executar o orçamento
na sua totalidade, o que exigirá corte nas despesas programadas.
A inflação crônica, antes do Plano Real, distorcia o orçamento.
Quando o governo elaborava a proposta orçamentária, previa uma
taxa anual de inflação, a fim de corrigir as dotações
orçamentárias para que elas mantivessem o valor real. Mas na última
década, por causa da inflação crônica e ascendente,
essa taxa estimada quase sempre era menor que a inflação efetivamente
ocorrida no ano. Com isso, o processo inflacionário corroía as
dotações orçamentárias.
Por exemplo, se o orçamento previa um determinado valor para a construção
de uma estrada federal, quando o recurso era liberado, o seu valor real (ou
seja, descontada a inflação do período) não era
mais suficiente para a execução da obra. Esse problema gerou inúmeras
distorções, como a paralisação de projetos pela
metade ou a construção de estradas de péssima qualidade.
Princípios Orçamentários
Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e controle do orçamento, que estão definidas na Constituição, na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
A Lei nº 4.320/64 estabelece os fundamentos da transparência orçamentária
(art. 2o):
"A Lei do Orçamento conterá a discriminação
da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira
e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade,
universalidade e anualidade".
Princípio da Unidade
Cada entidade de direito público deve possuir apenas um orçamento,
fundamentado em uma única política orçamentária
e estruturado uniformemente. Assim, existe o orçamento da União,
o de cada Estado e o de cada Município.
Princípio da Universalidade
A Lei orçamentária deve incorporar todas as receitas e despesas,
ou seja, nenhuma instituição pública deve ficar fora do
orçamento.
Princípio da Anualidade
Estabelece um período limitado de tempo para as estimativas de receita
e fixação da despesa, ou seja, o orçamento deve compreender
o período de um exercício, que corresponde ao ano fiscal.
Nem tudo é feito pelo governo federal
O Orçamento Geral da União não financia todas as despesas públicas. A Constituição do Brasil define as atribuições do governo federal, dos governos estaduais e municipais. O dinheiro para asfaltar a rua de sua cidade não está incluído no Orçamento Geral da União, que contempla apenas ações atribuídas pela Constituição à esfera federal do poder público. Se você está interessado em saber quais os recursos disponíveis para as obras de esgotos de sua rua, deve verificar o orçamento da prefeitura de sua cidade. Se a sua preocupação for com a construção de uma estrada vicinal em sua região, deve consultar o orçamento de seu Estado. O Orçamento Geral da União prevê recursos para a construção, pavimentação ou recuperação de estradas federais. Da mesma forma, se o seu interesse é saber se as obras de construção do hospital de sua cidade serão executadas este ano, deve consultar o orçamento de sua prefeitura. As despesas com a segurança de sua cidade ou de sua rua são financiadas também pelo orçamento de seu município.
A União repassa para os governos estaduais e prefeituras 47% de tudo
o que arrecada com o Imposto de Renda (IR) e com o Imposto sobre Produtos Industrializados
(IPI), através dos Fundos de Participação dos Estados,
Distrito Federal e Municípios.
Os governos estaduais ainda contam também, para financiar os seus gastos,
com 75% da arrecadação do Imposto sobre Circulação
de Mercadorias e Serviços (ICMS) e com o Imposto sobre a Propriedade
de Veículos Automotores (IPVA). As prefeituras contam, além do
repasse da União, feito de acordo com o número de habitantes de
cada cidade, definido pelo censo do IBGE, com os impostos municipais como o
Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), com 25% da arrecadação
do ICMS e com 50% da receita do Imposto Territorial Rural (ITR).
Como é feito o Orçamento?
O Orçamento é elaborado pelos três poderes da República e consolidado pelo Poder Executivo. Ele precisa ser equilibrado. Ou seja, não pode fixar despesas em valores superiores aos recursos disponíveis. Essa limitação obriga o governo a definir prioridades na aplicação dos recursos estimados. As metas para a elaboração da proposta orçamentária são definidas pelo Plano Plurianual (PPA) e priorizadas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
O projeto do Plano Plurianual precisa ser elaborado pelo governo e encaminhado
ao Congresso, para ser discutido e votado, até o dia 31 de agosto do
primeiro ano do mandato de cada presidente, como determina a Constituição.
Depois de aprovado, o PPA é válido para os quatro anos seguintes.
O PPA estabelece as diretrizes, objetivos e metas, de forma regionalizada, da
administração pública federal.
A finalidade do PPA, em termos orçamentários, é a de estabelecer
objetivos e metas que comprometam o Poder Executivo e o Poder Legislativo a
dar continuidade aos programas na distribuição dos recursos. O
PPA precisa ser aprovado pelo Congresso até o final do primeiro ano do
mandato do presidente eleito. O controle e a fiscalização da execução
do PPA são realizados pelo sistema de controle interno do Poder Executivo
e pelo Tribunal de Contas da União. O acompanhamento e a avaliação
são feitos pelo Ministério do Planejamento e Orçamento.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) prioriza as metas do PPA
e orienta a elaboração do Orçamento Geral da União,
que terá validade para o ano seguinte. O projeto da LDO é elaborado
pelo Poder Executivo, sob a direção do MPO e a coordenação
da Secretaria de Orçamento Federal (SOF), e precisa ser encaminhado ao
Congresso até o dia 15 de abril de cada ano. O projeto da LDO tem como
base o PPA e deve ser apreciado pelo Congresso Nacional até 30 de junho
de cada exercício. Depois de aprovado, o projeto é sancionado
pelo Presidente da República.
Com base na LDO, a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte, com a participação dos Ministérios (órgãos setoriais) e as unidades orçamentárias dos Poderes Legislativo e Judiciário. Por determinação constitucional, o governo é obrigado a encaminhar o projeto de lei do orçamento ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano. Acompanha a proposta uma mensagem do Presidente da República, na qual é feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e suas perspectivas, observando os seguintes procedimentos:
1a Etapa
Entre os meses de janeiro e maio, na Secretaria de Orçamento
Federal - SOF, é desenvolvida a análise da série histórica
da execução dos últimos exercícios, para definição
dos limites de gastos por unidade orçamentária da União.
2a Etapa
No mês de junho, os órgãos setoriais apresentam uma proposição detalhada relativa às suas programações em:
Atividades - envolvendo o montante de recursos necessários para assegurar a manutenção da execução das ações atualmente desenvolvidas para a prestação de serviços à comunidade;
Despesas Obrigatórias - relativas a despesas com pessoal, serviço da dívida, benefícios previdenciários.
3a Etapa
Com a estimativa da Receita a ser arrecadada e o montante de gastos projetados para o exercício na 2a Etapa, define um limite adicional e o remete aos órgãos para complementar a sua programação orçamentária, compreendendo:
Expansão de atividades - os valores necessários para expansão dos serviços;
Projetos - gastos requeridos para aumento da capacidade física de atendimento ou inserção de uma ação nova nas atribuições dos órgãos.
4a Etapa
Formaliza o documento final elaborando todos os demonstrativos exigidos pela Lei Federal no 4.320/64 e pela Lei de Diretrizes Orçamentárias.
No Congresso, deputados e senadores discutem a proposta
que o Executivo preparou, fazem as mudanças que consideram necessárias
e votam o projeto. Até à Constituição de 1988, o
Congresso apenas homologava o orçamento tal qual ele vinha do Executivo.
A partir de 1988, deputados e senadores adquiriram o direito de emendar o orçamento,
o que significa que os parlamentares podem propor alterações em
programas e projetos apresentados pelo Poder Executivo, desde que sejam compatíveis
com o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias. A
Constituição determina que o Congresso deve votar o Orçamento
até o encerramento da sessão legislativa de cada ano.
Depois da aprovação pelo Legislativo, o projeto é enviado
ao Presidente da República para ser sancionado. Após a sanção,
transforma-se em lei.
Utilizando o Sistema Integrado de Dados Orçamentários (SIDOR),
a Secretaria de Orçamento Federal acompanha e avalia a execução
orçamentária, procedendo a alterações, através
de créditos adicionais, quando necessário. A Secretaria do Tesouro
Nacional registra no Sistema Integrado de Administração Financeira
(SIAFI) a execução orçamentária realizada pelos
órgãos da administração pública.
De grande importância para a compreensão do orçamento são os critérios de classificação das contas públicas. As classificações são utilizadas para facilitar e padronizar as informações que se deseja obter. Pela classificação é possível visualizar o orçamento por Poder, por Instituição, por Função de Governo, por Programa, por Subprograma, por Projeto e/ou Atividade, ou, ainda por categoria econômica.
Várias são as razões por que deve existir um bom sistema
de classificação no orçamento. Podemos citar algumas:
1) Facilitar a formulação de programas.
2) Proporcionar uma contribuição efetiva para o acompanhamento da execução do orçamento.
3) Determinar a fixação de responsabilidades.
4) Possibilitar a análise dos efeitos econômicos das atividades governamentais.
Dependendo do critério de classificação, alguns aspectos
das contas poderão ser evidenciados. A Lei estabelece a obrigatoriedade
de classificação segundo vários critérios, conforme
veremos a seguir:
Classificação por Categoria Econômica
A classificação por categoria econômica é importante para o conhecimento do impacto das ações de governo na conjuntura econômica do país. Ela possibilita que o orçamento constitua um instrumento de importância para a análise e ação de política econômica, de maneira a ser utilizado no fomento ao desenvolvimento nacional, no controle do déficit público, etc. Por esse critério, o orçamento se divide em dois grandes grupos: as Contas Correntes e Contas de Capital:
RECEITAS CORRENTES RECEITAS DE CAPITAL
Receita Tributária Operações de
Crédito
Receita de Contribuições Alienação de Bens
Receita Patrimonial Amortização de Empréstimos
Receita Agropecuária Transferências de Capital
Receita Industrial Outras Receitas de Capital
Receita de Serviços
Transferências Correntes
Outras Receitas Correntes
DESPESAS CORRENTES DESPESAS DE CAPITAL
Pessoal e Encargos Sociais Investimentos
Juros e Encargos da Dívida Inversões Financeiras
Outras Despesas Correntes Amortização da Dívida
Outras Despesas de Capital
A classificação Funcional Programática representou um grande avanço na técnica de apresentação orçamentária. Ela permite a vinculação das dotações orçamentárias a objetivos de governo. Os objetivos são viabilizados pelos Programas de Governo. Esse enfoque permite uma visão de "o que o governo faz", o que tem um significado bastante diferenciado do enfoque tradicional, que visualiza "o que o governo compra".
Os programas, na classificação funcional-programática,
são desdobramentos das funções básicas de governo.
Fazem a ligação entre os planos de longo e médio prazos
e representam os meios e instrumentos de ação, organicamente articulados
para o cumprimento das funções. Os programas geralmente representam
os produtos finais da ação governamental. Esse tipo de orçamento
é normalmente denominado Orçamento-Programa.
No Brasil, o Orçamento-Programa está estruturado em diversas categorias
programáticas, ou níveis de programação, que representam
objetivos da ação governamental em diversos níveis decisórios.
Assim, a classificação funcional programática apresenta:
• Um rol de funções, representando objetivos mais gerais: o maior nível de agregação das ações, de modo a refletir as atribuições permanentes do Governo.
• Um rol de programas, representando produtos concretos. São os meios e instrumentos de ações organicamente articulados para o cumprimento das funções. Uma função se concretiza pela contribuição de vários programas.
• Um rol de subprogramas, representando produtos e ações parciais dos programas.
Por exemplo, a função Saúde e Saneamento está desdobrada em programas de Saúde, Saneamento e Proteção ao Meio Ambiente. O programa de Saneamento está desdobrado em subprogramas de Abastecimento D’água, Saneamento Geral e Sistema de Esgoto.
Aos subprogramas estarão vinculados os projetos e atividades. Cada projeto
se subdivide em vários subprojetos e cada atividade em várias
subatividades. Os subprojetos e subatividades constituem o menor nível
de agregação das ações e concorrem diretamente para
a obtenção dos objetivos pretendidos nos outros níveis
de programação.
Em síntese:
• As funções representam as áreas de atuação do Governo;
• Os programas e subprogramas representam os objetivos que se pretende alcançar;
• Os projetos e atividades representam os meios
de alcançar tais objetivos.
1- Manual técnico de orçamento - MTO
Para dúvidas e sugestões sobre o MTO, envie e-mail para: mto@planejamento.gov.br
2- LIMITE DE PAGAMENTO RELATIVO A DOTAÇÕES CONSTANTES DA LEI ORÇAMENTÁRIA DE 2011 E AOS RESTOS A PAGAR-DOU 1/3/2011